郡县製--中文百科全书

简介

郡县製

指对中国古代实行的中央集权体製下，郡、县二级政权的地方行政製度（类似于行政区划）的总称。

周朝时县大于郡，《逸周书作雒》：“千裏百县，县有四郡”；《左传》哀四年：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”。春秋时代一些诸侯国为了加强管理而置县和直接任命一些不得世袭的官员为地方官。后来晋又在国内置郡。由国君任免地方官，这製度使分散的权力层层集归中央，防止因分封而导致分裂。至战国时代这种製度逐渐为各强国採用，逐渐减少分封于贵族的地区。秦国郡县製

县製起源于楚国，而秦代为中国历史上最早在全境推行“郡县製”的朝代。秦始皇统一天下后，曾出现过应否置郡的争论。当时不少大臣，特别是李斯的上司王绾，认为原楚国、燕国、齐国等地的领土都远离秦国，主张实行分封，授各地贵族予世袭的诸侯名份，惟身为廷尉的李斯认为分封製是周朝诸侯混战的根源，他大胆地反驳道，周製订的这个政策已经证明是一个政治灾难。周王室的亲戚一旦取得了他们的土地，立刻互相疏远和进行战争，而天子则无力阻止他们，所以结论是“置诸侯不便”。[1]他力排众议建议实行郡县製，并得到秦始皇的採纳。在郡县製底下，共设三十六郡，每郡有守（相当于省长）、尉（相当于防区司令）和监（相当于监察专员）各一。郡下辖县；郡（守）与县（令），由皇帝直接任命。至汉代仍承袭这个製度，形成州郡县三级行政管理，自此成为日后各朝地方政製的基础，直到唐朝，才被道路製所取代。

唐代柳宗元写有政论文章《封建论》，认为中国封建製度是百害而无一利，并阐发了郡县製的优越性。[2]

渊源

郡县製

郡县製起源于春秋后期，已有县﹑郡的设定﹐但郡﹑县之间并无相互统属的关系﹐与秦汉时期的郡县製有所区别。春秋的县可分为两种类型﹕楚和秦的县都直属于君主﹔晋﹑吴的县多是卿大夫的封邑。两者虽保持原来的都鄙製度﹐採用世族世官製﹐但由国君直接支配﹐是直属于国君的别都﹐具有边防重镇的作用。

从现有文献资料看﹐县的设立当以楚国为最早。楚武王(前740～前690在位)灭掉权国﹐将其改建为县﹐是为设县之始。其后﹐秦﹑晋等国也开始在边境地区设县。县的长官﹐楚国称尹﹐亦谓之公。晋国称大夫﹐其权力较大﹐地位较高﹐一般由强大的世族担任﹐往往父子相传。春秋后期﹐县製开始逐渐推行于内地。一些卿大夫往往把自己领地内的採邑改建成县﹐长官已多由卿的家臣或士充任﹐县的政治地位降低。至战国时期﹐县的设定已较广泛﹐并由採用都鄙製度和世族世官製的县製转变为作为地方政权而实行官僚製度的县製。秦孝公十二年(前350)﹐商鞅第二次变法﹐在秦国普遍推行县製﹐把乡﹑邑﹑聚等合并为县﹐建置了四十一个县(《史记·秦本纪》﹑《六国年表》﹑《商君列传》则作“三十一县”)。县令为一县之长(云梦秦简所载“县啬夫”有人以为即是县令)﹐下设县丞掌管民政﹐县尉掌管军事﹐此外﹐还设有管理各种事务的啬夫(如田啬夫﹑亭啬夫等)和令史等官吏。国家对这些官吏实行定额俸禄製。县令等长吏可以随时由国君任免﹐县之下有乡﹑裏等作为国家对居民进行控製的基层组织单位。在少数民族聚居地区则设“道”﹐作为同县并列的地方行政管理机构。秦县约有三百﹐其中有一部分为战国时期秦国所设﹐或其它各国所设秦因之。

郡的设定要较县为晚。秦穆公九年(前651)﹐晋公子夷吾(即晋惠公)对秦国使者谈到“君实有郡县”﹐为秦国设郡的最早记载。而后﹐晋﹑赵﹑吴相继设定了郡。这一时期的郡地位比县为低﹐但县与郡之间并无相统属的关系。到了战国时期﹐有名可考的最早设定的郡当为魏文侯(前445～前396在位)时的西河郡(吴起曾为西河守)﹑上郡(李悝曾为上郡守)和楚悼王(前401～前381在位)时的宛郡(吴起曾为宛守)。这时﹐随着边防设郡之地逐渐繁盛﹐需在郡下作进一步的划分﹔同时﹐内地的县逐渐增多﹐也需要建立起更高一级的管理机构﹐于是就形成了郡﹑县两级製的地方管理体系。郡守(云梦秦简中已有称“太守”者)为郡之长﹐多由武官充任﹐有征兵领军之权。各郡所统之县的数目﹐见于记载的有魏国上郡十五县﹐赵国上党郡二十四县﹐代郡三十六县﹐韩国上党郡十七县﹐燕国上谷郡三十六县等。齐国始终没有设郡﹐但设有都﹐略同于其它各国的郡。至战国末年﹐各国郡县的设立已很普遍﹐但仍有封国参杂其间。

秦汉之郡县製

郡县製

秦统一后郡县製遂遍行于全国﹐司马迁说秦始皇分天下为三十六郡﹐《晋书》以为统一后又有所增设﹐可达四十郡之多﹐王国维等又以为有四十几郡。究竟多少郡﹐尚难确定。郡以下的一级行政机构是县或道。内地均设县，只有边地少数民族才设道。道和县是平行的，道、县均是郡下一级的行政组织，其官製大约也略同。

西汉时不断增立新郡﹐据平帝元始年间的记载﹐全国共有一百零三郡国(见西汉郡国)﹐据东汉顺帝时的记载﹐当时共有一百零五郡国(见东汉郡国)。国指诸侯王国﹐武帝以后﹐国的地位相当于郡。秦在京师地区设内史以统县﹐西汉初因之。武帝时乃份内史之地为京兆﹑左冯翊﹑右扶风﹐或称为“三辅”﹐实则为三郡。东汉在都城所在的洛阳地区设河南尹﹐也相当于一个郡太守。一郡所统之县﹐多少不等﹐一般约为二十县上下﹐属县最多之郡当推西汉的琅邪郡﹐有属县五十一﹔最少者为玄菟郡﹐仅辖三县。一郡总人口数以二十万左右者居多﹐多者也可逾百万。两汉百万人口以上的郡有十几个﹐其中最多者为西汉的汝南郡﹐达二百五十九万人﹔少者不过几万﹐甚至像东汉时的朔方郡﹐仅七千多人。

汉代一县﹐其面积大约为方百裏。人口稠密之地﹐不足方百裏者也可成县﹔而人口稀少之地﹐一县或远超过方百裏。汉代列侯所食之县曰侯国﹐皇后﹑公主所食之县曰邑﹐有少数族居住之县曰道。据西汉平帝时的统计﹐当时全国县﹑邑﹑道﹑侯国﹐总数为一千五百八十七﹔东汉顺帝时的记载﹐总数为一千一百八十。县之下置有乡﹑亭﹑裏。平帝时全国共有六千六百二十二乡﹐二万九千六百三十五亭。由此推测﹐每县下面大约有九乡和十几亭。裏是民户聚集之处﹐犹如后世之村落。从长沙马王堆汉墓出土的地图来看﹐西汉初﹐一裏的户数多少不等﹐多者百余户或几十户﹐少者才十几户﹐有的史书以为汉代一裏百家﹐恐不会如此整齐。

郡县之长官

郡县製

秦郡一级的最高长官是郡守。郡守之下设丞，辅佐郡守管理郡中的行政及刑狱工作，郡的军事和治安则由郡尉负责。郡尉不干预民事，与郡守的职责有明确分工。统一后，在郡一级增置了监察史，负责监督百姓及官吏，职务类似于中央的御史大夫，也有牵製郡守的作用。

秦製满万户以上的县设县令，不满万户的县设县长，是为一县之首。县令下设丞、尉。县尉负责一县的军事和治安。由于秦王朝政权具有军事专製的特点，所以县尉的任务特别繁重，举凡一切军事、治安、征发徭役、管理士卒等事，均要由县尉主持完成，稍有差错就要受到严厉製裁。由于县尉任务繁重，所以每一个县的县尉不止一人，可能有二至四个县尉。

汉景帝时改名太守﹐新莽时曾改为“大尹”或“连率”﹐东汉时仍称太守。太守之秩为二千石或比二千石的 ﹐有的大郡太守为中二千石。

太守的职责是掌管一郡的民政和军事。但西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。太守常要“行县”﹐以省察各县令﹑长的治状。春天到各县去“行春”﹐以劝课农桑。太守掌握着一郡的司法权﹐对民事﹑刑事案件都可作出最后的判决。贡士进贤﹐即按中央的要求向上推举各种人才﹐也是太守的一项重要任务﹐汉代谓之察举。西汉时﹐每年秋天﹐太守主持“都试”以讲武。皇帝向太守颁发发兵用的铜虎符。郡中若发生武装暴动﹐太守要率兵前往镇压。边郡太守还须率领官属﹑军队与来犯之敌交锋作战。由于郡守要兼领武事﹐故当时人常以“郡将”称之。

郡之长官﹐除太守外﹐秦置监﹑尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉的职务是典武职甲卒。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属﹐在郡中和太守并重﹐有时可代太守行事。汉武帝时曾一度命令东郡不置守﹐使都尉吾丘寿王主一郡之政。西汉时沿边诸郡﹐还增设部都尉数人。东汉初年﹐除边郡外﹐皆不设都尉。不过后来有的内郡也仍有设者。

太守属官有丞﹑五官掾﹑主簿﹑督邮﹑诸曹掾史。丞为太守之助手﹐五官掾则有太守“股肱”之称。主簿管文书。督邮主要职责是监察各县﹐西汉时一郡似乎置督邮两名﹐如河东郡分南北两部﹐每部设督邮一名。东汉时一郡所置督邮增多到三名或四五名﹐多数郡是三名。督邮除督察县令﹑长外﹐还管製地方的奸猾豪强﹐成为守相之耳目。郡设定分管具体事务的部门曰曹﹐郡曹有十几种之多﹐其中如功曹是专管官吏的选署﹑升黜﹐户曹﹑集曹管户籍及征集租谷等事﹐金曹管钱币及盐铁生产﹐仓曹管仓廪﹑积贮﹐辞曹﹑决曹管狱讼﹐贼曹管武备和治安﹐每曹皆置掾﹑史主其事。但也有不置曹而设掾者﹐如设文学掾主管学官﹐设市掾管理市场交易﹐设都水掾﹑道桥掾以主管水利兴修和造桥筑路﹐掾﹑史主秩为百石。在掾史之下还有书佐﹑循行﹑干等小吏。　　县之长官为令﹑长。新莽时曾将令﹑长改名为“宰”。<汉书>说县满万户者﹐其长官称令﹐不满者称长。实际上汉代县官称令或称长﹐有时也与其县之重要与否有关﹐不单是决定于民户的多少。令的秩为六百石到千石﹐长的秩为三百石到五百石。

令﹑长的职责是掌管一县的治安﹑刑讼及赋敛徭役等事。令﹑长之下设丞一名﹐以主文书﹑仓库和监狱。又设尉一名﹐专管武事﹐大县则设左尉﹑右尉各一人。丞﹑尉之秩为二百石到四百石﹐又设廷掾以监乡。县也设定十几个曹的掾﹑史﹐以分掌县内的许多具体事务。

汉代的太守﹑令﹑丞﹑尉皆由中央任免﹐而守﹑令以下的掾属则归守﹑令闢除﹐故汉人又称郡县掾﹑史为门下掾史。除三辅和边郡外﹐多任用当地人为吏。

乡设三老以掌教化﹐设啬夫以听讼和收赋税﹐设游徼以禁盗贼。亭有亭长﹐裏有裏典或裏魁﹑裏正。

郡县製确立后﹐中央通过考课和监察以加强对地方政权的控製。秦汉之製﹐郡守于每年秋冬向中央上计﹐县也同样要上集簿于郡﹐中央或郡即在这时各对其下属进行考核﹐根据他们的治状而定殿最。守﹑令有功者可受奖赏或升迁﹐有过者轻则贬秩﹐重则免官﹑服刑。和考课相辅而行的是监察製。中央派郡监或刺史以监郡﹐郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史﹑督邮等可随时按劾有罪赃的守﹑令或其它官吏。由于自上而下的层层督课﹐使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层﹐保证了政令的划一性。秦汉的郡县製代替了周的分封製﹐也即从地方分权演进为干强枝弱的中央集权製﹐为后来两千年的地方行政体製奠定了坚固的基础。

东汉末年﹐原监察区性质的州转变为郡以上的行政区﹐地方行政製度始成州郡县三级。隋开皇三年(583)﹐罢天下诸郡﹐以州统县。大业三年(607)﹐又改州为郡﹐郡置太守。唐武德元年(618)﹐复称为州﹐州置刺史。唐玄宗天宝元年(742)﹐改州为郡﹐郡置太守。后又改回。自此﹐郡极少设定。至元﹐郡名完全废弃。

作用

郡县製确立后，中央通过考课和监察以加强对地方政权的控製。秦汉之製，郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时各对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察製。中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的划一性。秦汉的郡县製代替了周的分封製，也即从地方分权演进为干强枝弱的中央集权製，为后来2000年的地方行政体製奠定了坚固的基础。东汉末年，原监察区性质的州转变为郡以上的行政区，地方行政製度始成州郡县三级。隋开皇三年（583），罢天下诸郡，以州统县。至元，郡名完全废弃。